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戶口管理條例[精華]
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2030年完成戶籍改革 城镇化成主角

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隨着中國進入城鎮時代(已有一半以上的人口居住在城鎮),“城镇化”夢是中國夢的一個重要組成部分。健康的城鎮化,可以促進內需,發展經濟,有利於改變目前對出口和投資過度依賴的發展模式。同時,這十多年來,流動人口迅速擴大,已形成一個有2億多龐大人口的“二等公民”羣體,不利於社會穩定。根據國家發改委正在起草的城鎮化規劃,農民工市民化是排在五個重點的第一位。“农民工市民化”是指務工經商的外地農民工在打工地定居並被納入城鎮公共服務體系,轉變爲當地居民。這項改革需要設計一個路線圖,長期推行漸進、有深度的戶籍改革。
  

如何推行有深度的戶改?這裏提出一個初步構想的路線圖與時間表,重點是勾畫出主要的原則與步驟,也包括一些可操作的措施。希望拋磚引玉,引起大家對這一題目的進一步關注及討論、修改;當然,這裏還有許多技術性的細節要具體化。但我認爲,逐步、漸進、穩步地到完全廢除戶籍所帶來的公民等級差別,不僅是非常必要的,而且也是可行的。

這個戶改方案提出的步驟與目標是:從2015年開始,大概用15年的時間,解決流動人口的問題;15年後,所有的國民在國內可以自由遷移,國內沒有分等級的戶籍制度。具體的做法是:所有大中小城鎮,首先向外地大學畢業生開放當地戶籍登記;然後,向有熟練技術、又有穩定就業的農民工開放,再逐步有序地向其他民工開放,最終使所有的流動人口“市民化”,可以举家永久性迁移。

關於落戶名額及先後次序

2012年,在城鎮中的流動人口(包括大學畢業生)約有2.3億。粗略推算,到2030年,以農民工爲主體的流動人口會達到3億多(見圖)。用15年的時間來改變這3億多人的戶籍,即平均每年要解決大約2000萬人的戶籍問題。

每年這2000萬個名額,應怎麼來分配?我認爲,可以吸收國外(例如美國、加拿大)吸納國際移民的做法,參考深圳積分入戶的構思和具體做法,建立一個入戶的優先程序。大概可以這樣:年輕的大學(含大專)畢業生是第一優先,然後是熟練技工及穩定的自我就業勞動者;最後,是低技術民工(包含“普工”等)。這是個先易後難的方案,比較符合中國的情況與財政經濟可以接受的能力,社會的期望。雖然有人會認爲這做法可能會歧視低技術民工,但是我認爲這樣做,比較能夠照顧到中國目前已存在的情況,有利於推行戶改。

我認爲,招納年輕的大學畢業生落戶應是“双赢”的,因爲大學畢業生大都是社會福利的主要納稅者,將戶籍這扇門向外地大學畢業生打開,能得到的社會經濟利益是顯而易見的,應該儘快推行這種學歷型人才入戶的措施。在美國,不少州(和城市)政府與企業都認識到,要發展高產值的地方經濟,需要有大量的大學畢業生。留住本地的畢業生,吸引外州大學畢業生來就業,接受部分合適的外來但在美國上大學的畢業生,都是重要的政策。年輕大學畢業生也是未來中產階層的主要來源,是美國人口長遠發展策略的重要部分。

但是,在中國,直到最近,各地對外地大學生開放的戶改措施(如上海的“居住证”計分制度、東莞的積分入戶制度),每年吸納的數目都非常有限(只有幾百到幾千個),相對於每個城市都有10萬以上的外地大學畢業生,實屬杯水車薪。只有深圳在去年下力氣推行戶改,並通過積分入戶的途徑,接納了十幾萬人(主要是大學畢業生)落戶,數目遠遠超過許多其他大城市類似的做法,在戶籍制度向外地大學生開放方面邁出了重要的一步。

“农民工市民化”關鍵的一環在第二階段:降低入戶門檻,使民工中相當一部分也可以落戶,這也是實質性戶改關鍵的一步。上述用於大學畢業生落戶的邏輯和理由,基本上也可以應用到讓有技術的民工落戶的政策上。中國的產業要升級,走向高端層次,也迫切需要大量受過更好教育的熟練工人、有能力操作高技術設備的技工。老闆也需要技術熟練的勞動者,也要留住他們。技術工可以拿到較高的工資,也有能力繳納城市社會福利的費用,基本上也是個雙贏的做法。給有技術的民工“上户口”同時會促使大量的民工向技術工人的方向轉移,有力地調動未入戶民工的積極性,包括投資在自身的人力資本上,爭取入戶。更長遠一點看,這會大大提高中國工人的總體技術水平,增強中國的國力。

用大概七八年的時間來解決上述兩羣體的戶籍。然後再集中精力解決其他民工的戶籍問題。屆時,隨着總體教育水平的進一步提高,民工的自我努力,加上年輕人口的逐年遞減,教育水平低的非熟練工人會大大減少,加上中國的國力十年之後會更加富強,可以爲社會公平的實現投入更多財力,從而爲解決普通民工的戶籍問題提供有利條件,爲低收入民工提供多一些福利(下面再談社會福利成本的問題)。

總的來說,要讓有穩定工作的民工享有本地戶籍,讓他們可以定居下來,做比較長遠的打算。要讓他們享有國家的失業保險、養老保險等,讓留守丈夫、留守妻子更多地可以到城裏來,讓他們的子女也可以像當地居民的子女一樣就讀當地公立學校,而不會遭受歧視。民工有了本地戶籍,可以全面參與城鎮公共事務管理,也可以像城裏人一樣自由擇業,發揮各自所長,生活有保障,沒有太多後顧之憂。這樣的城鎮化才能擴大中產階層,擴大內需,纔可實現“城镇化-经济增长”的良性循環。農民工在城鎮落戶後,有了穩定的定居預期,就可以轉讓在農村承包土地的經營權,放棄已經閒置的宅基地、耕地,這也會大大提高農村土地的生產和生活利用率,這對於土地稀缺的中國來說,尤其重要。

“农民工市民化”的公共成本估算及负担程度

推進農民工市民化,究竟需要投入多少公共成本(也就是政府的財政負擔),這個成本是否可以承受,經濟“效益”如何,都是非常重要的問題。一個普遍的看法認爲農民工轉戶進城成本太大,社會(政府)難以負擔。我認爲,這是一個誤解。最近幾年,有幾個比較詳細全面、用公開現成的統計數據來做的估算,其結果是每人“市民化”的成本,大約是小城市2萬元,大城市10萬元。2010年,國務院發展研究中心在四個大中城市做了一個更細緻的調查分析,得出的結果是:一個典型農民工市民化(包括相應的撫養人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。上面兩組的估算,大致吻合,即每人“市民化”的成本约在8万到10万元左右。

下面我們就用上限10萬元來算一下,全部流動人口市民化的總成本及其對國家經濟與財政所產生的影響。

如果要在一年內把所有2.3億流動人口的戶口都轉換成城鎮居民戶口,總成本是23萬億元(10萬元x2.3億),是2012年中國國內生產總值的44%,這是一個天文數字,中國無法承受。但是,如果是用本文所建議的15年的時間來做的話,考慮到2030年流動人口達到3億人左右,平均每年大約要轉換2000萬人,每年的總成本是2萬億元,佔2012年國內生產總值的3.8%,這也是一大筆負擔。

但是,這個算法是假定流動人口在一年內把上面所說的10萬元的社會福利、公共服務都花光。實際情形不是這樣:10萬元的福利是在流動人口落戶之後,剩下的生命年數內所花的。目前,農民工的平均年齡爲27歲-30歲,假設他們的“余生”是40年。這10萬元要用40年來分攤,即每年是2500元。如果平均每年要轉換2000萬人,總成本也就是500億元,約佔生產總值的0.1%,大約是北京奧運會所花掉的五分之一,國力應該是完全可以負擔得起的。

更加合理的做法,是算出市民化的成本佔政府財政收入的比例。我算了一下,500億元是2012年財政收入的0.4%。當然,這只是第一年的成本,這個成本是每年遞增的,到了方案的最後一年(第十五年),成本會累積到等於2012年財政總收入的6%。儘管這樣,我認爲這個還是可以負擔的。就算最高的6%,也只是過去兩年的財政收入每年增長率(2011年爲23%;2012年爲13%)的一小部分。

撇開數字的討論,我們也可以看到,現在大部分的民工都很年輕,平均年齡不到30歲。他們可能需要的城市福利,主要是公房(特別是成家之後),中期是兒女公共教育的福利,支出較大的社保(養老、醫療)主要是在後期。初期主要還是處於付出、繳費的階段,而不是享用的階段。也就是說,在方案初期,“市民化”的費用支出並不多,農民工到城落戶初期可能是淨貢獻——主要是繳費,而不是領取福利。在當前城鎮戶籍人口(尤其在大城市)嚴重老化,和“现付现支”的養老、醫療財政制度下,年輕民工的福利貢獻,可以填補由於戶籍人口老化所造成的城市福利財政缺口。

更加重要的是,農民進城後工作平均每人每年爲城市創造的“社会产值”,肯定是上述2500元“市民化”年平均成本的幾倍、甚至是幾十倍,遠遠超出市民化的成本及他們的工資。外地民工可以落戶安居後,有長遠的預期,他們也會對自身的人力資本追加投資(即學習技術),也會對居住城市社區做出“投资”,進行消費。這樣,他們爲城市創造的紅利會更高。這也是爲什麼健康的“城镇化”會創造純利,可以帶動經濟持續發展的主要原因。這是有異於那種以賣地炒樓,城市土地擴張的短期的、泡沫化的“城镇化”,也有異於一些拉美國家中,農民進城但沒有就業的“城市化”“城市病”。

中央政府要扮演主導與推行的角色

在戶籍改革中,中央必須起主導與推行的角色。目前,戶改基本上放權給地方,因此,戶改也侷限在地方非常小的範圍內。在許多開放戶籍給農民、民工的地方,其政策的對象基本只限於本省(市)的農業戶口人口,基本沒有觸及核心羣體即外地民工;就算對本地民工放開,很多條件也很苛刻,例如,強制農民“土地换户籍”(今年中央已明文禁止)。以我這幾年所觀察到的,這些地方的戶改,算不上有實質性的進展,有些還被扭曲成“农民上楼,政府卖地”的政府工程。

因此,戶籍改革是一項關乎全局發展戰略的重大措施,迫切需要中央堅強的領導、統籌與介入,不能單靠地方有限度的戶改。中央政府一方面要有全局的頂層設計,另一方面,要大力帶頭推動與統籌,綜合配套,包括加大財政投入、積極推動與監督,必要時制定法規。目前,民工在城市落戶遇到的問題,一大部分是廣義的生活保障問題(公房、教育、社保、土地等),這帶有全局性的問題,需要中央的領導及統籌,財力的分配,不能單靠地方。實質性戶改要求打破地域界限,使跨省民工都可以落戶,將不可避免地涉及跨地方、各行政區域的事權與財權、人口管理的問題,需要在一個更高的層次統籌規定與執行,中央應該考慮成立一個有權有責的戶改領導機構,長期專職推行戶改事務。

中國經濟的進一步發展,要改變以出口、投資爲主的模式,一定要建立一個強大的國內人力市場、產品消費市場、一個統一暢通的國內市場,這個任務中央政府責無旁貸。美國經濟力量之所以強大,有賴於它百多年來,聯邦政府努力建設統一國內市場的成果。因此,中國的戶籍改革,主體必須是來自異地的勞動者與家庭,需要從全國一盤棋去考量,需要在中央層面做出積極的佈局與安排,並且實施與監督。

大中小城市戶改的政策

近年來,國務院提出實行“分类户口迁移”政策,鼓勵農民工到中小城市落戶,最大的40個城市戶籍不開放。不少論者對此政策寄予厚望,認爲是走有中國特色的城鎮化道路,可以避免“大城市病”。我認爲,這是一個誤區。這個政策基本上是沿用上個世紀80年代“控制大城市人口规模”的老路。現實情形是:國家的投入主要仍然向大城市傾斜,大城市相對發展快,大部分農民工並沒有按照政策往小城鎮走,而是按照就業崗位往大城市走;在目前地方財政以土地收入爲主的情況下,地方政府也沒有能力開發小城鎮,因爲小城鎮的地賣不出價錢。

大城市發展較快,在中國目前這個發展階段,有它本身的經濟規律。大城市的規模經濟效應大,人口與企業的集聚也節省了交易成本。我很贊同許小年博士的說法,實現聚集效應的主體應該是企業和城鄉居民,而不是政府的政策,因爲政府官員不可能掌握那麼詳盡的信息,他們不知道哪些企業具有規模效益,企業在什麼城市投資好;他們也不可能知道農民該進大的城市,還是小的城市才能找到工作,才能安居樂業。這些都應該讓企業與民工自己、讓市場去決定,而不是由政府一刀切,控制大城市的人口規模,鼓勵農民工落戶小城鎮。

所以,我的建議是,實質性的戶改要同時在所有的城鎮推行,包括北京、上海、深圳等特大城市,因爲這裏有更多的就業機會。

本文的建議,希望是用一個漸進的做法,扭轉城鎮常住人口與戶籍人口兩者的數量差別不斷擴大的惡劣趨勢,並用大約15年的時間使兩者的缺口逐步消除,重回到同一點上(如左側圖),使中國的城鄉人口在2030年回到正常的狀態,沒有戶籍之分,就像其他國家一樣,國民在本國內自由遷徙。在2030年之前,每年我們可以通過檢視城鎮常住人口與戶籍人口兩者的差距,來判斷戶改的進度。如果差距小了,那就是代表前進;如果差距大了,那就是後退。

總的來說,這個方案是爲中國創造一個雙贏的局面:對國家、民工都有利。逐步、漸進、穩健的戶改,不但會爲中國經濟添加新的巨大的動力,也是建立一個公平社會、現代化國家,圓中國夢的必經之路。 

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