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戶口管理條例[精華]
   珠海市积分入户

對積分落戶制度設計的幾點思考

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根據國務院《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)和《關於調整城市規模劃分標準的通知》,積分落戶制度將在城區常住人口300萬以上的Ⅰ型大城市、特大城市和超大城市這三類城市實行。積分落戶在戶籍制度改革中,體量雖小但社會關注度高,原因是這些城市的落戶需求一直“高烧不退”,小“题目”蕴含大“文章”。尤其是在嚴格控制人口規模要求下,特大和超大城市積分吸納什麼樣的人落戶實際上是一項人口調控政策,應把握制度要點,搞好系統設計,確保這一新政平穩落地,穩健前行。
 

合理確定落戶規模
 

積分落戶,是基於對現行落戶政策的制度改進,必須在妥善處理與現行落戶政策關係的基礎上組織實施,又必須在嚴格控制人口規模要求下穩步推進,需要在現行落戶政策與嚴格控制人口規模的“夹缝”中谋求“生存”空间,并合理确定落户规模。

  隨着我國生育水平逐步降低,戶口遷移已成爲影響城市戶籍人口增長的一個重要因素,而且城市規模越大表現得越明顯。如北京,近5年內戶籍淨增86.5萬人,年均增長17.3萬人,自然增長與機械增長以1∶2比例同步增加。多年以來,以北京爲代表的超大城市儘管實行比較嚴格的戶口遷移政策,然而,其直接控制人口流動的功能已逐漸弱化——控制住“户口”但控制不了“人口”。即便如此,對這些城市來說,現行落戶政策既不敢放開,也不好收緊。原因是,儘管嚴控戶口遷移對人口增長的控制作用並不太算明顯,但若放寬戶口遷移條件對人口增長的刺激作用則“立竿见影”,這是有先例的;另一方面,現行落戶政策是我國戶籍制度內涵不斷演變沉澱的產物,存量種種,自成一體,調整收緊的複雜性和難度可想而知。現行落戶政策的“集大成者”當數北京。目前,掌握進京戶口審批權限的有中央、軍隊和市屬3大系統、26個單位的40多個部門,其政策文件溯及上世紀70年代共有40餘件、涉及10多個人羣。戶籍人口機械增長是北京城市功能不斷擴充而形成的“刚需”,其落戶通道也是多年沉積固化的結果,政策調整的空間不大而難度不小。當下,在緩解人口規模持續膨脹壓力面前,特大和超大城市除秉持現行相對比較嚴格的戶口遷移政策之外,也沒有什麼好的控制辦法。這種“无奈”,留给积分落户的空间和余地都是有限的。

  求解积分落户的“生存空间”,各地可根據戶籍人口增長的實際,因地制宜、區別對待。壓力較小的城市可在現行政策落戶總量之外適當做“加法”,壓力比較大的城市可在現行政策落戶總量之內適量做“减法”,通过“释放”或“挤压”的方式,積極調劑增量,穩妥化解存量,這不失爲是破解特大和超大城市落戶難題的務實之策。另外,在確定落戶規模時,不僅要考慮總量規模,還要考慮家庭規模。
 

公平預設目標人羣
 

目標人羣的預設,關乎積分落戶的立制之本。改進現行落戶政策,是建立完善積分落戶制度的立制之本,也是解決問題的導向。積分落戶制度設計,既要考慮不能對現行落戶政策造成制度上的“冲击”,也要避免成为某一政策的制度“翻版”,关键是要找准“着陆点”,选好目标人群。

  在积分落户需要重点关注的“四类人群”中,其落戶難的原因不盡相同。高校畢業生、留學回國人員具有良好的教育背景,一直是各地人才引進的重點,特大和超大城市現行落戶政策對他們也是開放的,控制“人口”但不控制“人才”,並設有專門落戶通道,其落戶難的原因,不是現行落戶政策受限而是現有落戶數量有限;而以專業技能見長的技術工人、職業院校畢業生則是現行落戶政策的“盲点”,其落戶難的原因是受現行落戶政策所限。改進現行落戶政策,積分落戶首先應在目標人羣的選擇上,儘可能考慮到現行落戶政策照顧不到、長期在城市居住就業人羣的落戶需求,爲他們開啓一扇通過勞動積累、向上競爭及憑藉實力落戶城市之門。諱忌,積分落戶變成“人才落户”。否則,積分落戶就失去其存在的意義和價值,也將會受到社會的質疑和輿論的“诟病”。其原因也非常簡單,吸納人才落戶只需增大現行人才引進的配額就可以解決,而無需積分“劳神费力”来“帮忙”落户。因此,在选择积分指标时,应处理好“重点”与“盲点”之間的平衡和公平,淡出教育背景,不設技能指標,統一到堅持能力爲本、促進社會公平的高度上去理解和把握。這可有效避免積分落戶在改“旧制”中,既不走“老路”,也不添“新愁”。

  客觀講,學歷和技能分屬兩系,學歷認定簡單容易,而專業技能種類繁雜且標準不一,認定頗有難度,處理不當還容易導致“办证”產業的再度興起,既會增加城市管理負擔,也會增加個人經濟負擔。不設此項,並不代表它不重要,只是換了一種方式,把它融入就業、交給市場去選擇和認定。尤其是,隨着我國現代職業教育改革步伐不斷加快,城市外來就業人口中專業技術工人和職業院校畢業生的比重將會進一步增大,統籌考慮這部分人羣的落戶需求,確保積分落戶制度設計在目標方位上不出現偏差,其意義不僅現實而且長遠。
 

注重加強過程管理
 

積分參與人數之多、落戶總量有限,供需矛盾十分突出,緩解這一矛盾的唯一辦法就是加強“需求侧管理”,通過設置階梯式的落戶通道,調控落戶規模和節奏,進一步加強積分落戶的全過程管理,合理引導落戶預期和選擇。

  落戶通道的設置應以社保爲路基。《意見》明確的積分指標中,“合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)”考察的是生存状态,“参加城镇社会保险年限和连续居住年限”衡量的是發展能力,而其中參加社會保險是度量積分人員是否願意落戶城市或具備城市自主生存能力的重要指標,其年限長短更具有代表性和綜合性。吸納連續繳納社會保險年限較長人員落戶,可有效降低人口城市化的社會成本。可以說,鋪就落戶城市的通道是社保。另外也必須看到,在目前城市常住外來人口的諸多管理信息系統中,也只有社保信息比較全而準,積分落戶管理也必須倚重社保信息。其運用之道就是,以繳納社會保險年限爲主線,拉開積分參與人羣的梯度,並根據梯度的人員規模,對應細化或調整“居住”和“就业”的有關限定條件或分值權重,從而對落戶輪候規模和落戶數量進行預前調控。

  規模節奏的調控需合理設坡置坎。積分落戶需要參與者爬坡過坎,但坡度和坎高皆應合理有據。一是積分起步要穩定求合法。“合法稳定”的界定決定積分參與人羣規模,尺度把握應易於操作。穩定看時間,合法重憑證。通常情況下,連續繳納社保滿1年及以上的就業,即可認爲既合法又穩定;連續居住滿1年及以上的住所即可視爲是穩定,能提供政府備案可查的憑證即可認爲是合法。二是申請門檻應高之有度。申請門檻決定輪候人羣規模的大小,應以總量適度爲宜,可按繳納社保年限的底限爲基準計算劃定。參照《意見》明確的大城市要求不得超過5年的上限,特大和超大城市繳納社保年限的底限應不低於6年。三是篩選條件要適當必需。無非刑事犯罪的違法行爲、無違反計劃生育政策且“年富力强”,這三個條件不參與積分但影響落戶,是適當的也是必需的。四是家庭落戶可適量分步。關於落戶家庭隨員,《意見》明確爲1人積分全家落戶。爲把有限的戶籍資源用足用好,同時也不要對現行投靠政策造成“冲击”,家庭隨員落戶可採取1人積分2人入戶(積分對象+未成年孩子)、配偶和父母走現行投靠政策落戶的方式分步完成。從調控效果上,積分起步應“稳定”,落户随员要适量,之间的坡度要适当。
 

搞好與居住證賦權條件的關聯對接
 

積分落戶始於現行落戶政策的改進,歸於居住證制度的“管理”。對城市常住外來人口實行居住證制度,是我國人口管理制度的一個創新,旨在以居住證爲載體,建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制,對常住外來人口在居住地就業居住、享受基本公共服務和便利、申請登記常住戶口等進行統一管理、統籌推進。積分落戶“供给”少、效应大,公共服务“需求”旺、壓力大,在制度設計中應充分考慮兩者的關聯問題,搞好條件對接。

  在制度層面,居住證制度爲常住外來人口市民化明確兩種路徑,一是以連續居住年限和參加社會保險年限等爲指標,通過積分的方式使限量人員有序“户籍化”;二是以連續居住年限和參加社會保險年限等爲條件,採取梯度的方法使暫時不能落戶人員享受城市基本公共服務的權利逐步“均等化”,兩者在有序推進常住外來人口市民化進程中肩負區別帶有共同的責任。從關聯角度,“户籍化”是“均等化”的顶层,“均等化”是“户籍化”的托底;“户籍化”需要为“均等化”提供信息支撑,而“均等化”应根据“户籍化”的精準信息,依據梯度賦權,實現逐步均等,可有效緩解基本公共服務壓力,也可爲“户籍化”降温减压。从对接角度,权利“两限”(連續居住年限和參加社會保險年限)條件的設定關係服務供給,而積分“两限”指標的細化關聯落戶輪候,都涉及調控增量的問題。因此,在制度設計上要搞好對接,確保權利“两限”条件的设定“心中有数”,积分“两限”指标的设计“目中有人”,两者在“量”上应基本保持动态平衡,而“量”的尺度應以社會服務供給和城市承載能力爲限度。可以說,條件爲權益鋪路,積分爲落戶開道,只有條件與積分實現對接,才能使居住證制度更好地發揮服務存量人口、吸納沉澱人口、控制增量人口等綜合服務管理作用。

  特大和超大城市的戶口是當前和今後一段時間內比較緊缺的一種社會公共資源,調整戶口遷移政策、建立積分落戶制度,從數百萬之衆的存量外來人口中,選取爲數不多的落戶城市,既敏感又複雜,實則不是一件輕鬆的事。應該承認,積分並非一些條件的簡單堆積,其背後是勞動的積累、能力的沉澱,聯着的是民心,考驗的是公心。只要堅持公開透明、公平公正的原則,堵住制度尋租、權力腐敗的空間,防止公共政策“特殊化”、“部门化”,體現合理的改革路徑、科學的改革精神,則同樣不失爲是一個推動戶籍制度改革向前走的好舉措。

  (作者單位:北京市發展和改革委員會人口處)

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